L’investissement étranger, moteur de la réindustrialisation au Royaume-Uni ?

Un titre choc, et un « pavé » de 122 pages documenté à souhait, réalisé par la Fabrique de l’Industrie pour parler de notre voisin britannique au moment du Brexit. Bonne idée. Résumé.

Depuis des décennies, le Royaume-Uni fait de l’attraction d’entreprises étrangères un élément-clé de sa politique industrielle. Les pouvoirs publics ont en effet eu très tôt la conviction que la pénétration des capitaux étrangers se traduisait par des retombées positives sur le tissu économique national. L’économie britannique montre, à ce titre, que l’on peut soutenir l’industrie nationale sans chercher à préserver coûte que coûte les champions locaux. Il serait cependant naïf de penser que cette ouverture internationale suffit à elle seule à garantir une industrie dynamique et résiliente. Les investissements directs étrangers (IDE) ne sont qu’un des ingrédients nécessaires à la réindustrialisation des territoires.

Pour produire des effets durables, la politique de promotion des IDE doit s’accompagner de mesures de développement économique local (infrastructures, soutien aux entreprises et aux compétences, etc.).

Par ailleurs, la renaissance du secteur automobile au Royaume-Uni ou la timide reprise de l’emploi industriel ne doivent pas occulter une réalité nationale plus contrastée, sur fond de paupérisation des actifs et d’accroissement des disparités régionales. Si le Royaume-Uni a prouvé par le passé sa forte capacité de rebond, son avenir dépendra beaucoup de l’issue des négociations sur sa sortie de l’Union européenne (UE).

Une désindustrialisation rapide, mais endiguée

Beaucoup d’observateurs considèrent que le Royaume-Uni n’est plus une grande nation industrielle mais un pays qui a « fait le choix des services » et notamment des services financiers (1). De nombreux champions industriels britanniques ont disparu ou été rachetés par des concurrents étrangers. Le déclin a été rapide : en 1970, le secteur manufacturier contribuait à hauteur de 25 % à la richesse nationale mais, en 2015, il n’en représentait plus que 8,7 %. En France, sur la même période, cette part est passée de 20 % à 10 % (2) .

De même, la part de l’emploi manufacturier britannique s’est presque réduite de moitié, passant de 15,5 % en 1995 à 8 % en 2015 et de 14,8 % à 9,7 % en France sur la même période.

Pour autant, le Royaume-Uni n’est pas seulement une économie de services. Le pays a su conserver de nombreux atouts dans des secteurs tels que la pharmacie, l’automobile ou encore l’aéronautique. De plus, depuis 2011, l’industrie britannique semble connaître une période moins sombre : les destructions d’emplois dans le secteur ont cessé, à l’inverse de notre pays ; 23 000 emplois manufacturiers ont même été créés entre 2011 et 2016, donnant l’espoir d’une reprise industrielle.

Développement des territoires industriels

À l’inverse de ses concurrents, le Royaume-Uni s’est ouvert très tôt aux investissements directs étrangers (IDE), les dirigeants britanniques étant convaincus de l’apport positif de ces derniers à l’économie. L’attractivité du pays pour les IDE s’appuyait sur sa tradition marchande, sa langue et ses relations commerciales historiques avec les États-Unis.

La mise en place dans les années 1980 de politiques de libéralisation et de dérégulation massives par le gouvernement Thatcher a renforcé cette attractivité au moment où une politique favorable au développement des services contribuait surtout à la prospérité de Londres. Les pouvoirs régionaux et locaux ont attiré les IDE par des incitations, parfois conditionnées à la création d’emplois dans les régions d’implantation.

Résultat : en 2016, le Royaume-Uni est la destination privilégiée, tous secteurs confondus, des investisseurs en Europe et se classe au deuxième rang européen pour l’accueil de projets industriels. Les IDE ont contribué au développement économique des régions et limité le déclin de certains vieux territoires industriels. Le rachat d’entreprises emblématiques (comme Jaguar et Land Rover) par des entreprises étrangères a permis la survie d’entreprises qui semblaient condamnées et le maintien d’une partie de l’emploi industriel.

Un tournant : le retour de l’industrie

La crise financière de 2008 a suscité une inflexion majeure des politiques publiques. Sans explicitement parler de politique industrielle, le gouvernement Cameron a affiché, dès son arrivée au pouvoir, la volonté de « rééquilibrer l’économie au profit de l’industrie et des régions » (3). Outre une politique d’austérité drastique, il a déployé des actions ciblées sur onze filières stratégiques (4) et lancé un plan de mesures horizontales (flexibilité du marché du travail, allégement fiscal et réglementaire, etc.). Avec l’arrivée de Theresa May, la politique industrielle n’est plus un tabou. Une stratégie économique et industrielle a été définie, visant, dans le contexte du Brexit, à « exploiter l’économie tout entière » sans se limiter au secteur des services.

Des mesures ont ainsi été prises pour aider les industries les plus prometteuses en misant particulièrement sur l’innovation technologique et sur un plan d’aménagement du territoire (infrastructures, fonds de croissance régionale, etc.) pour rendre les régions sinistrées compétitives sur la scène mondiale. Ces politiques rompent ainsi avec une longue tradition de laisser-faire et de réduction du rôle de l’État dans l’économie. C’est un véritable revirement idéologique pour un pays qui n’avait pas eu à proprement parler de politique industrielle depuis les années 1960.

Un bilan mitigé, des perspectives incertaines

Certes, les subventions fournies par l’État et les organismes publics ont été utiles, dans un premier temps, pour attirer les investisseurs dans les régions industrielles sinistrées et ralentir le mouvement de polarisation entre Londres et le reste du pays. Toutefois, ces investissements représentent évidemment des volumes insuffisants pour suffire à inverser le cours défavorable des économies locales. Pire, la tendance générale des entreprises étrangères est de choisir logiquement les régions les mieux dotées en compétences et en écosystèmes dynamiques. Cela renforce donc naturellement les inégalités spatiales au sein même des zones éligibles. Parfois, c’est un seul « méga-projet » qui capte localement l’essentiel des aides en raison des attentes qu’il suscite.

Les avantages que procurent les IDE ne se répartissent donc pas équitablement au sein des territoires ni des secteurs. Le rebond de l’industrie dans les Midlands de l’Ouest masque par exemple de fortes disparités dans la région. De même, si la création en 1986 de l’usine Nissan à Sunderland, dans le Nord-Est de l’Angleterre, contribue aujourd’hui au dynamisme global du secteur automobile, elle accentue aussi la polarisation des entreprises dans la zone et par conséquent les soutiens publics : financement d’infrastructures, de clusters, etc.

Par ailleurs, l’implantation d’entreprises étrangères s’est traduite par des créations d’emplois, largement facilitées par une flexibilité accrue du marché du travail britannique.

L’adoption d’une stratégie de sortie de crise reposant sur des réformes du marché du travail (contrat « zéro heure », baisse des salaires réels, etc.) a favorisé la progression des emplois peu qualifiés. Cette reprise de l’emploi manufacturier depuis 2011 est donc indépendante de la montée en gamme que certains secteurs, tels l’automobile, ont incontestablement réussie. Tous secteurs confondus, le Royaume-Uni reste marqué par des années de désindustrialisation. Le manque de qualification et de compétences demeure un défi majeur. De plus, l’inclusion des entreprises nationales dans la chaîne d’approvisionnement des firmes étrangères reste encore trop faible, et ce n’est que depuis peu de temps que le gouvernement conditionne son soutien financier à cet enjeu.

Par ailleurs, le Brexit soulève de nombreuses inquiétudes : d’une part, le Royaume-Uni risque de se priver de talents étrangers indispensables au pays dans le contexte où les jeunes Britanniques les plus qualifiés privilégient des carrières dans le secteur de la finance.

D’autre part, l’accès au marché commun reste un déterminant essentiel de la décision d’implantation des investisseurs.

Que retenir de la stratégie britannique ?

Compte tenu de la tradition non interventionniste du pays, la politique industrielle britannique n’a pas pris la forme d’un plan d’urgence pour l’industrie, qui aurait soutenu les entreprises dans leurs projets d’investissement, comme cela a pu s’observer dans la plupart des pays d’Europe continentale.

La politique industrielle a mobilisé des mesures horizontales – allégement de la fiscalité des entreprises et de la réglementation, accès au financement des PME, développement d’une main-d’œuvre qualifiée et flexible, attribution de marchés publics aux PME et  développement des supply chains – et un appui à quelques secteurs où le pays disposait d’atouts majeurs, mais cette politique reste d’une ampleur encore modeste. L’État, de manière pragmatique et opportuniste, abonde financièrement différentes initiatives portées par des acteurs privés au niveau local dès lors que celles-ci sont bénéfiques pour l’économie. À titre d’exemple, dans le secteur automobile, l’État encourage, accompagne et abonde l’investissement d’entreprises étrangères emblématiques comme Nissan ou encore Jaguar Land Rover (maintenant propriété de Tata) dans le développement de leur activité locale et celui de l’écosystème (centres de R&D, clusters). Les pouvoirs publics considèrent, en effet, que plus l’entreprise étrangère aura noué des liens étroits avec son territoire, plus il sera coûteux pour elle de délocaliser ses activités.

Les autorités locales, qui ont vu depuis 2010 l’État leur transférer budget et compétences, n’ont pas ménagé leurs efforts. Leur approche semble pragmatique, déterminée par la compréhension des besoins des entreprises dans une logique ascendante (bottom-up), et n’impose pas, comme dans le cas des pôles de compétitivité français par exemple, que tous les secteurs et tous les territoires aidés répondent aux mêmes critères d’éligibilité définis par l’État.

La mobilisation des pouvoirs publics reste déterminante pour exploiter au mieux les gains liés à l’implantation étrangère. Il ne suffit pas d’attirer des IDE en valorisant les atouts du territoire, il faut simultanément les accompagner par une politique de développement économique et d’aménagement afin de renforcer leurs effets d’entraînement sur le long terme.

Conclusion

L’étude du cas britannique illustre également très clairement que l’attraction d’IDE est une condition nécessaire mais non suffisante au développement économique d’un territoire. En effet, si la principale motivation des investisseurs étrangers reste l’accès à un grand marché, la tendance générale de ces derniers est de choisir logiquement les régions les mieux dotées en compétences et en écosystèmes dynamiques. En conséquence, les études de cas illustrent bien la limite des politiques de promotion des IDE. Ces derniers ne contribuent qu’à la croissance de quelques secteurs stratégiques, donc de quelques zones bien déterminées.

L’essentiel pour les pouvoirs publics, qu’ils soient locaux ou nationaux, est de s’assurer que les ressources (naturelles, fiscales, foncières, humaines) qu’ils consacrent aux investisseurs étrangers soient affectées aux projets dont le potentiel de faisabilité et de retombées locales a été maximisé. Le gouvernement britannique doit donc veiller à se focaliser sur les grands chantiers que constituent l’éducation et la modernisation des infrastructures, car la nouvelle économie et les secteurs de pointe vont nécessiter cadres et ingénieurs en nombre. Il pourra ainsi enrayer la dégradation inquiétante de la productivité de son territoire.

Relever ces défis est d’autant plus important dans le contexte du Brexit. Si l’économie britannique présente encore aujourd’hui de nombreux atouts aux yeux des investisseurs en termes de fiscalité, de simplicité administrative et de flexibilité du marché du travail, une sortie de l’Union européenne risque de peser fortement sur l’attractivité du Royaume-Uni.

La forte dépendance du pays aux IDE contraint également le gouvernement britannique à négocier avec les grands groupes étrangers des accords de compensation en cas de Brexit « dur » et à mettre en place une politique fiscale agressive afin de les retenir. Ces mesures risquent d’être très coûteuses pour les finances publiques. Elles soulèvent des questions sur la capacité du Royaume-Uni à poursuivre à long terme une stratégie industrielle reposant sur l’innovation technologique, cap fixé par Theresa May pour garantir au pays une sortie de l’UE par le haut.

 

(1) - Le président Sarkozy, dans un discours télévisé le 5 février 2009, avait heurté le gouvernement britannique en déclarant : « La Grande-Bretagne n’a plus d’industrie, à la différence de la France. Parce que l’Angleterre, il y a vingt-cinq ans, a fait le choix des services, et notamment des services financiers. »
(2) - Le Royaume-Uni est toujours derrière la France si l’on inclut le secteur énergétique et les industries extractives dans l’industrie. Le secteur industriel, dans cette acception élargie, représentait 11,8 % du PIB britannique en 2015 et 12,6 % en France.

(3) - Department for Business, Innovation & Skills (2010).
(4) - L’aérospatiale, les technologies agricoles, l’automobile, la construction, l’économie de l’information, l’éducation internationale, les sciences de la vie, le nucléaire, l’éolien en mer, le pétrole et le gaz, les services professionnels et d’affaires.

 

Désindustrialisation et vote pro-Brexit

Plusieurs travaux académiques confirment le lien de corrélation entre la désindustrialisation et le vote pour la sortie de l’Union européenne. Ils montrent que les régions du Royaume-Uni caractérisées par une diminution de l’emploi manufacturier, une baisse de la croissance des salaires réels et une augmentation de l’inégalité des revenus ont voté systématiquement davantage pour quitter l’UE.

Selon Patrick Manon, directeur de Business France au Royaume-Uni, « les fermetures d’usines dans certaines régions ont conduit à une paupérisation assez forte des ménages, compte tenu du fait qu’il n’y a pas de véritable indemnisation de l’assurance chômage. » Louise Dalingwater, Maître de conférences à l’université de la Sorbonne Nouvelle, explique également que « les ouvriers qui ont eu la chance de pouvoir faire une reconversion après la fermeture de leurs usines ont souvent dû accepter des emplois dans les services moins bien payés et peu qualifiés.

Ce processus a pu alimenter des frustrations, les habitants des régions sinistrées étant bien conscients de l’attractivité des autres territoires, plus riches en termes d’emplois qualifiés et proposant donc des salaires plus élevés. Ceci a pu jouer en faveur d’un vote pro-Brexit.

Florence Faucher, professeure à Sciences Po au Centre d’études européennes, explique ainsi que « le gouvernement travailliste s’est principalement adressé aux classes moyennes, ils n’ont pas vu venir l’érosion de l’adhésion de leurs électeurs ouvriers. Les circonscriptions rurales, périurbaines, très marquées par la désindustrialisation, ont voté massivement pour le Brexit. La précarité liée notamment à la création des “contrats zéro heure” et la concurrence sur des postes peu qualifiés avec des immigrés venant notamment des pays de l’Est ont fortement pesé dans ce choix ».

 

Jaguar : une reprise emblématique

En acquérant des marques aussi célèbres que Jaguar et Land Rover, le groupe indien Tata a pris possession d’un outil industriel restructuré par Ford. Il a aussi profité d’un savoir-faire de pointe et de fortes capacités d’innovation liés à la spécialisation historique de la région, notamment dans la métallurgie.

Depuis 2009, la production dans ses trois usines situées à Castle Bromwich, Halewood et Solihull a augmenté de 240 %, JLR produit ainsi 544 401 véhicules au Royaume-Uni en 2016 (soit 30 % de la production sur le sol britannique). Les trois sites emploient aujourd’hui près de 20 000 personnes. Le constructeur a investi des milliards de livres dans la création de nouveaux produits et dans la modernisation de ses usines de production. Une localité comme Solihull a par exemple accueilli plus de 1,5 milliard de livres d’investissements de la part de Tata pour moderniser son usine. Ceci lui a permis de voir son PIB manufacturier bondir de 253 % entre 2009 et 2015. En 2014, le groupe a ouvert un nouveau centre de production de moteurs au Nord-Ouest de Birmingham, près de Wolverhampton, créant 750 postes d’ingénieurs et responsables techniques et plus de 1 000 postes d’ouvriers.

Birmingham, le grand centre urbain et universitaire des Midlands de l’Ouest, a pour sa part bénéficié à la fois des emplois créés dans cette usine et des nombreux postes liés aux activités de recherche. Son PIB manufacturier a progressé de 61,7 % et 16 700 emplois ont été créés dans le secteur depuis la fin de la crise.

Avec le rachat par Tata de Jaguar et Land Rover, le secteur est aujourd’hui largement tributaire de la production de véhicules de luxe. Une chaîne de fournisseurs spécialisés dans des technologies liées à cette niche s’est développée. JLR a mécaniquement permis l’essor d’un tissu de sous-traitants réalisant des éléments de voitures, du moulage aux pièces électroniques. Un exemple illustrant ce phénomène est l’implantation de l’américain BorgWarner près de Bradford pour fournir des turbocompresseurs à l’usine de moteurs de Wolverhampton.

Les investissements de JLR dans les usines de la marque et la stratégie orientée vers l’innovation ont nourri de nombreuses collaborations avec les universités de la région. Un exemple emblématique de ces collaborations est le lancement du National Automotive Innovation Centre (NAIC) en 2016. Ce projet, d’un coût de 160 millions de livres (189 millions d’euros), est financé à hauteur de 50 millions de livres (59 millions d’euros) par le constructeur britannique. Les fonds restants seront apportés par le Centre technique européen de sa maison-mère, Tata Motors, le Warwick Manufacturing Group et le gouvernement britannique. Ce campus développera de nouvelles technologies, notamment pour les véhicules électriques et les véhicules connectés. Il sera situé dans l’université de Warwick et emploiera un millier de chercheurs et d’ingénieurs. Les équipes de R&D académiques et industrielles travailleront ensemble pour développer des technologies et des procédés innovants. Le campus aura pour vocation de pallier la pénurie de talents en formant du personnel qualifié en R&D pour l’écosystème de fournisseurs. Il s’attachera également à développer les compétences des ingénieurs futurs.

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